第PAGE\*Arabic\*MERGEFORMAT7页共NUMPAGES\*MERGEFORMAT7页农村土地的“用途管制”与制度创新【为什么政府“为民办实事”、“增加农民收入”、“打破二元结构”的种种作为，只要涉及土地问题，总是得不到老百姓的真心拥护。比如，政府推动的土地流转、“三置换”、行政村撤并、旧村和城中村改造等。原因在于许多打着“为农民”幌子的举措，其实还是为了城市扩张，而非“三农”发展。】如何既统筹城乡保障经济社会协调发展，又保护农村土地资源和农民土地权益，已经上升为当前农村土地问题的主要矛盾在推进城乡一体化的进程中，一些地方从城市利益出发、延续“城市化”倾向而继续剥夺“三农”的种种变形的所谓“城乡一体化举措”，不仅不能使农民融入城市，而且埋下了社会冲突的隐患或正演化为激烈的社会冲突。由此，引发社会和媒体对农村土地问题的深切关注。为什么“最严格的耕地保护制度”，没能抑制耕地持续减少的现状。为什么一些地方的基本农田“上山下滩”、跨省区占补平衡的局面没有根本改观。整理国家统计年鉴和《中国国土资源公报》有关数据发现，1978～2007年的29年间，我国耕地面积净减少1272.53万公顷（1.94亿亩），年均减少668.97万亩。耕地减少除了灾毁、生态退耕、农业结构调整等因素外，建设占用是主要因素。2008年全国建设占用耕地仍有287.4万亩，灾毁耕地37.2万亩，生态退耕11.4万亩，农业结构调整减少耕地37.4万亩，四项共减少耕地373.4万亩。同期，全国土地整理复垦开发补充耕地344.4万亩，净减少29万亩。近几年建设用地供应总量仍然呈较快增长趋势，2009年全国批准建设用地57.6万公顷，比上年增长44.6%;2010年全国实际土地出让面积42.8万公顷，同比增加105%，土地出让成交总价款高达2.7万亿元，同比增加70.4%。这是耕地面积持续减少的最大危险。统筹城乡发展和城乡一体化本来是为解决“三农”问题提出来的，但是，为什么一些地方不是“推动资源要素向农村配置”，不积极探索“工业反哺农业、城市支持农村”的途径和办法，而把“统筹城乡发展”变成了城乡资源统分统配、想拿就拿的借口，导致农村土地继续大量流向城市和建设用地市场。耕地的市场价值无法估算，假设征收每亩耕地农民收益平均流失5万元，国家通过垄断土地一级市场，从农民手中拿走的土地资产是多少万亿，工业反哺农业、城市支持农村究竟何日实现。为什么农村人口持续减少，而农村宅基地面积却在持续增加。据中科院地理科学与资源所和国土资源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我国乡村人口由85085万人，减少到2005年的74544万人，减少了10541万人;同期农村宅基地却增长的6.46万公顷。为什么一些地方热衷于推行以农民土地经营承包权、宅基地及住房，置换社会保障和城镇住房（简称“三置换”），用新方式、新手段圈占农民土地。为什么一些地方钻“城乡建设用地增减挂钩”（简称“双挂钩”）空子，模糊土地产权和利用边界，规避土地用途管制。现实农村这样的案例很多，比如。苏州高XX县区因征地和拆迁补偿引发的群体事件;江西宜黄强制拆迁事件等。XX市“地票”交易，即将农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村建设用地复垦为耕地后，通过“双挂钩”制度，将结余指标用于城市新增建设用地的做法，其实也对“土地用途管制”造成了冲突。为什么政府“为民办实事”、“增加农民收入”、“打破二元结构”的种种作为，只要涉及土地问题，总是得不到老百姓的真心拥护。比如，政府推动的土地流转、“三置换”、行政村撤并、旧村和城中村改造等。原因在于许多打着“为农民”幌子的举措，其实还是为了城市扩张，而非“三农”发展。无论是土地公有制还是土地私有制的国家，解决经济发展需求与土地资源和农民权益保护之间的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度种种迹象表明，在统筹城乡发展的新阶段，新一轮“圈地”再次悄然复活，我国农村土地管理面临更严峻的挑战。十七届三中全会《决定》预见性地强调，要“健全严格规范的农村土地管理制度”。第一，经济发展需求与土地资源保护之间的矛盾是用途管制制度产生的主要原因。即便是土地私有的国家，解决这一矛盾同样需要建立严格的土地用途管制制度。比如，“美国、英国等国家拥有土地使用权的终决权，通过占有、控制、管理、优先购买权等实施对土地用途的管制，以保护农地”（李珍贵，2008）。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美国农村土地制度，访问过华盛顿州king县土地政策与规划办公室、县农业委员会和thurston县奥林匹亚市kirsop农场等地。其中，对king县政府购买“农地永久开发权”和“土地分区法”的做法及经验留下了极其深刻的印象。king县从