第PAGE\*Arabic\*MERGEFORMAT8页共NUMPAGES\*MERGEFORMAT8页农村土地的“用途管制”与制度创新浅谈我国土地用途管制体系土管102班杨洪旭20210217摘要：土地用途管制，是中国借鉴西方国家经验，于九十年代初提出并开始探索实施的一种管理模式。该管理模式1998年写入现行《中华人民共和国土地管理法》，成为中国土地管理的一项基本制度。其核心思想是：通过编制土地利用总体规划，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量；对耕地实行特殊保护。这一制度实施以来，在中国耕地保护、城镇发展、环境保护等诸多方面取得了显著成效，但实施过程中也遇到一些突出问题，主要是技术支撑体系研究深度不足，影响到其效能的充分发挥。关键词：土地利用，用途管制，支撑体系，规律，制度一、引言土地是一切生产不可缺少且无法代替的生产资料，同时又是土地关系的客体，农业生产最根本的特点就是经济再生产和自然再生产相结合。要使一切具有自然肥力的土地迅速转化为经济肥力较高的土地，必须具备先进的物质技术条件。如同任何一门科学一样，土地利用规划学的产生有其历史的和现实的客观基础。土地利用是人类最基本的社会经济活动。土地面积有限性和土地需求的增长之间不协调性就产生了对土地资源合理分配和利用布局的客观必要性，就构成了土地利用规划学的研究对象。土地利用规划实质上是人类对未来土地利用及其发展趋势所作的预先估计的过程。土地利用规划的目的在于维持人类生存，优化组织土地利用，促进社会经济可持续发展。二、我国土地用途管制存在的问题及解决方法1、土地用途管制的技术支撑体系土地用途管制属于现代管理学范畴，遵循管理学理论的基本规律，是一个确立目标方案、组织实施落实、控制调整优化的循环过程。在这一过程中，科学确立目标方案是基础，组织实施落实是关键，而控制调整优化是必不可少的保障环节。科学编制土地利用总体规划，确立不同功能用地区富有效率的总量控制方法，并要求建立迅速可靠的信息反馈机制。这三个方面实际构成了土地用途管制的技术支撑体系，只有确保这一支撑体系有效运行，才能最终保证实现制度设计的根本目的。不同功能用地区总量控制方法，属于目标实施过程中的技术形式，根据国内外成功的经验，应包括三个功能部分：一是农业用地功能区的确界和保护管理，主要是对耕地特别是基本农田明确保护范围，落实保护责任；二是建设用地功能区的转用与使用管理，主要针对城镇建设用地和能源、交通、水利建设用地转用管理；三是生态用地功能区的确界和保护管理，主要是对划定的林业保护区、自然生态保护区落实相关的保护责任，实施有效的保护管理措施等内容。土地利用信息反馈机制，是管理系统组织调控优化的基础，主要涉及两方面的管理机制：一是土地的权籍变更管理，二是土地的执法监察。这两方面的机制，既是对组织实施效果的检验和保障，又是对目标方案调整优化的信息来源，是目标体系与执行体系的循环联接链。2、目前土地用途管制技术支撑体系的问题分析（1）土地利用总体规划应依据的上位战略研究不足，最主要的是城镇体系发展战略和环境治理规划研究不足1996年全国启动编制上一轮土地利用总体规划时，国家和地方的国土发展规划是空缺的，致使土地利用总体规划对宏观经济发展规律和布局的把握欠准确，执行过程中存在许多尖锐矛盾。国家“十一五”规划注意到这一问题，突出了上位战略的导向性作用，提出在全国设立国土空间的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，这将为中国土地资源的科学配置、集约高效利用提供战略性指导，但城镇体系规划、环境治理规划中的一些问题，仍然制约着土地利用总体规划对建设用地资源、生态用地资源的科学配置。（2）总量控制的方法机械效率低通过土地利用总体规划对城镇发展用地、农业用地“划圈”控制，是用途管制实施建设用地、耕地保有“总量控制”的基本方法。但相对于城镇经济发展的非均衡特点，明显暴露出目前管理方法的机械性，进一步加大了规划控制与现实发展的矛盾冲突。以XX省为例，截止2004年底城镇和独立工矿用地现状，与2010的规划数据相比，似乎没有很大矛盾，但由于平均化的“划圈”控制，热点城镇地区被“基本农田不能调整”控制，撤并的乡镇、整合的村庄和现实中发展不起来的城市，占有了大量的指标资源而无法作相应调整，客观上加剧了社会发展与用地需求的矛盾，土地管理法规定，农用地转为建设用地，要实施“占补平衡”，但多数热点发展省份土地后备资源不足，耕地后备资源更是缺乏，“占一补一”在一些地区存在质量下降的问题，同时过分强调占补平衡，缺乏科学的开发复垦规划，一定程度上也会对环境破坏构成潜在威胁。（3）土地利用信息反馈机制时效性、可靠性不足从土地权籍变更登记系统看，一是土地的分类数量、权籍关系缺乏准确可