第PAGE\*Arabic\*MERGEFORMAT41页共NUMPAGES\*MERGEFORMAT41页公共政策运行中的信息不对称及其治理刘志鹏2011-03-17摘要。我国城市公共政策在运行过程中，普遍存在着信息不对称的问题，其形成原因主要包括政府自利性、科层制的局限性、信息传递通道不畅以及信息成本高。信息不对称对城市公共政策的制定、执行、评估、监控和终结等有着重要的消极影响，可能导致政策失效，应通过不同方式加以治理。关键词：城市管理，公共政策，政策信息，信息不对称对于任何一个城市政府来说，公共政策都是一定时期内为了实现一定的城市发展目标所采取的政治行动或所规定的政治行为准则，这就要求城市公共政策具有相应的有效性和合理性。政策信息是城市公共政策过程中的重要要素，城市公共政策的信息状况直接影响到城市公共政策的有效性。然而在我国城市公共政策的运行过程中，信息不对称问题却是一种普遍存在的客观现象。信息不对称问题的形成有着复杂的原因，并对城市公共政策的运行过程产生重要的消极影响，这应当引起城市管理者与政策制定者的足够重视。一、城市公共政策运行过程中信息不对称的基本内涵与理论基础城市公共政策从政策问题的形成到政策方案的确定、从政策执行到政策评估、监督、终结是一个不断运动的过程，每一个环节都需要掌握足够的信息并对这些信息进行系统客观的分析和科学的运用。按照美国政治学家戴维·伊斯顿的政治系统论观点，公共政策系统可以分为信息子系统、咨询子系统、决断子系统、执行和监控子系统。而在这五大子系统当中，信息子系统是整个公共政策系统的基础，它的有效运转对政策目标的确定、政策制定的好坏、政策执行的效果等具有重要意义。因此，城市公共政策说到底就是一个城市政策信息不断输入、转换和输出的过程，信息和基于信息的判断是整个政策系统有效运转的基本动力。在信息经济学中，有两种性质的信息。一种是所有局中人都知道的信息，即对称信息；另一种是并非所有局中人都知道的信息，称为不对称信息，即某些局中人拥有而另一些局中人不拥有的信息。研究信息经济学而获得诺贝尔经济学奖的学者、美国经济学家乔治·阿克洛夫、迈克尔·斯宾塞和约瑟夫·斯蒂格利茨经过对旧车交易市场、保险市场和劳动力市场交易行为的研究，提出了“信息不对称（infor-mationasymmetry）理论”。信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息充分的人员，往往处于比较有利的地位，而掌握信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，容易导致“道德风险”和“逆向选择”，影响到社会的公平、公正以及市场配置资源的效率。以布坎南为代表的公共选择理论学派，将经济学的方法应用到政治过程的分析中，认为政治市场与经济市场有着许多的相似性，而对政治市场中政府的看法，也应该从“超凡人圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门”。本文认为，这一原理同样适用于城市公共政策的运行过程。在城市公共政策领域，信息不对称是指在城市公共政策运行过程中，因种种原因造成的政策制定者和执行者等城市公共组织占有较多政策信息，而市民公众特别是政策目标群体占有较少信息甚至得不到政策信息的现象。城市公共政策过程具体包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结等阶段。在此过程中，每一阶段都可能发生信息不对称问题，尤其是在政策制定和政策执行阶段。依据信息不对称理论，组织管理中的信息不对称按内容可分为两类，一类是外生性不对称信息，即由个体从事的工作本身所具有的技术禀赋、内涵、性质特征等决定的，而不是由个体的主观意识造成的；另一类是内生性不对称信息，是个体利用管理者对其行为事前无法预测、事中无法观察和监督、事后无法验证而造成的信息不对称。本文认为，在我国当前的城市公共政策运行过程中，外生性信息不对称和内生性信息不对称都普遍存在，但后者表现得更加突出，特别是作为普通市民群众的公共政策目标群体无法对城市政策制定者和执行者的具体政策行为进行有效的事前预测、事中观察和事后监督。这两种形式的信息不对称有其特定的表现形式和产生原因，并且可以对政策实践产生诸多不良影响。二、城市公共政策运行过程中信息不对称的成因城市公共政策运行过程中产生信息不对称现象的原因非常复杂，是由于多方面因素共同作用而引起的。1.利益因素：城市政府自利性的存在公共选择理论运用理性“经济人”假设将政治与经济领域的活动加以统一，认为在政治领域活动的主体同样遵循“经济人”假设，追求自身利益最大化。根据公共选择理论，城市官员是理性“经济人”，在政策制定和执行的过程中具有自身的利益取向。自我价值的实现、经济利益的增进、个人职位的升迁、舒适生活的追求等都是其追求的目标。城