第PAGE\*Arabic\*MERGEFORMAT11页共NUMPAGES\*MERGEFORMAT11页公共行政监督的问责制度思考当前，我国行政监督已初步形成多层次、多方位、“撒网式”的监督格局，在反腐倡廉工作中发挥了积极作用。但也不可否认，各种监督尚未充分形成合力，监督力度不够和效果不佳的问题仍然比较突出，进一步探索提高监督整体效能的有效途径，真正把各种监督形式有机结合起来，仍然是一个重要问题。2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对于党政领导干部问责的对象、情形、方式、程序、适用范围和后果都作了明确规定，表明了问责制度在领导干部监督中的重要地位与作用，也为在公共行政监督体系建构中，如何理解与发挥行政问责的应有作用起到重要的推动作用。本文拟在分析行政问责的内涵、行政问责与其他监督方式的关系的基础上，探讨如何能使行政问责与其他监督方式协调配合，建构以行政问责为基础的公共行政监督体系，以期形成监督合力。一、行政问责的内涵行政问责一说古已有之，它是随着官僚政治的产生而产生的。《孟子X8226;公孙丑》中提到：“有官守者，不得其职者去;有言责者，不得其言者去。”说明担任行政官职的人员，倘若不能较好地履行其职责，就应该主动辞职;担任谏官的，倘若有言不谏，也应该辞职。而在当今，关于什么是行政问责，在我国目前的法律法规中还没有统一的解释，一些地方政府出台的关于行政问责的办法也多各有所侧重。在行政问责的内涵中，问责是其核心，行政则是其外延范围的限定。当前，对于行政问责的理解经常存在两方面分歧：一是行政问责的主客体界定;二是行政问责的“责”的界定。1.行政问责的主客体界定对于行政问责主体的理解中主要有两类观点，一是认为行政问责是行政系统对其行政人员的问责，属于同体问责;二是认为行政问责是权力机关、司法机关以及公众对政府及其行政人员的问责，属于异体问责。当前我们所实行的行政问责，主要是通过行政机关内部自上而下的运作来完成的，可以说它主要是行政机关内部的一种监督方式;但是，同体问责将自律的政府视为实施行政问责的积极主体，忽视了来自政府部门之外的动力和压力。虽然在整个问责主体体系中，行政系统应该是居于主导地位的，但行政系统外的权力机关、司法机关、政党组织、公民与媒体等问责主体的作用也绝不可忽视。也就是说，完整的行政问责主体应包括同体问责和异体问责两种形式。行政问责的客体是指，须为相关行政事务做出解释、接受质询并承担相应后果的行政组织或行政人员。它分为组织客体和个人客体两类，所谓组织客体是指组织须以其整体名义承担行政责任;个人客体则是指行政人员以其个人名义承担行政责任，它又可以根据身份的不同分为行政领导客体和一般公务员客体两类，行政领导客体主要是负有直接或间接领导责任的各级政府首长及各职能部门的领导。2.行政问责的责任体系关于行政问责中“责”的理解也存在分歧，有的将之等同为行政法律责任或政治责任，也有的理解为道义责任，还有的将之说成是上述三种责任的统一。目前关于行政问责的表述中，更多人倾向于从广义责任的视角来理解行政问责中的“责”，认为行政问责的“责”是一个责任体系，即行政问责的对象要承担四个不同层面的责任：一是承担道义上的责任，即存在道德与伦理责任，向公众负责;二是承担政治上的责任，即向政党、人大及其代表负责;三是承担行政责任，即向上级行政机关负责;四是承担法律责任，即根据相关法律规定看是否有渎职行为和相应法律责任［1］。如果将行政问责作为一种行政机关的内部监督机制，行政问责的主体将只是行政系统内部的组织和个人，主要追究的也将是是行政官员的行政责任，从而出现以行政责任代替法律责任，使责任者逃脱刑事制裁;或是以行政责任（如行政处分）代替政治责任（如罢免），降低对责任者的惩罚。因此，对“责”的界定就具有十分重要的意义。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，将行政问责与党纪政纪处分以及刑事责任的追究做了比较明确的界定与衔接。所以，在我国行政问责的“责”，应该是一个包含道义责任、政治责任、行政责任和法律责任的多元化责任体系。这四个不同层面责任的承担情况，由不同问责主体予以检查和衡量;当然，行政责任仍然是这个责任体系的最基本的内容。根据以上对行政问责主体和客体的认识，以及对行政问责责任体系的理解，行政问责可以认为是特定的问责主体对各行政机关及其公务员在其职责范围内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序或行政效率的行为进行质询，并要求其承担相应责任的一种监督方式。所以，行政问责指的是各类问责主体对公共行政主体的问责。在理论和实践中存在的、关于行政问责主体多元化和责任范围界定的分歧，也说明了行政问责是一个主体多样性、责任范围层次广的系统工程;而且对