证券交易所会员监管制度研究深圳证券交易所博士后工作站周琳杰一、我国证券交易所的会员监管特点（一）我国证券公司的监管体制目前，我国证券公司是证券交易所的会员主体（只有少数境外特别会员），但规范和监管证券公司的机构并不仅限于证券交易所，还包括中国证监会、国家财政机关、审计机关以及证券业协会等监管机构。证券公司的监管体制包括法律法规和监管主体两个部分。从法律法规看，我国适用于规范证券公司行为的法律主要有《公司法》、《证券法》，部门规章则包括《证券公司管理办法》、《证券公司检查办法》、涉及证券公司日常业务（承销、资产管理等）的规章，以及交易所的《章程》、证券业协会的《会员管理办法》等。从监管主体看，中国证监会、国家财政机关、审计机关行使政府监管职能，证券业协会和交易所行使自律监管职能。《证券法》明确了中国证监会依法对证券公司实行集中统一的监管，但证监会的身份是“裁判员”，与被监管者没有利益关系，而财政部门和审计部门则是站在所有者的位置上对券商进行财务监督和审计监督的（目前国内证券公司基本是国有企业或国有控股企业）。根据目前的法律法规，中国证监会对证券公司的监管主要有注册、分支机构设立与撤销的审批、高层管理人员的任命与撤换、财务及业务报表检查、投诉调查、违规处分等。中国证券业协会对证券公司的监管有注册和从业人员的资格考试等，但这里的注册基本是象征性的。交易所对证券公司的监管包括：会员注册、席位管理、报表审查、违规处分等，但除了席位管理之外，交易所的其他监管职能基本属名义上的，并未充分落实。本报告是从证券交易所的角度对完善我国交易所会员监管制度进行探讨。（二）我国交易所在会员监管中存在的主要问题1、法源基础薄弱而保守尽管从总体看，我国的证券法律法规建设已经初具规模（包括对证券商的规范），但在金融危机背景下以风险防范为基调制定的《证券法》目前面临诸多修改之处，根据偏于保守的证券法1制定的《证券交易所管理办法》、《证券公司管理办法》、《证券交易所章程》以及《交易所会员管理办法》等同样需要修正。2、政府监管与自律监管力度失衡我国证券市场的建立与发展与国外成熟市场的发展历程有着明显的不同。欧美成熟市场主要是在民间自发产生的，市场参与者具有很强的自律意识，即使政府干预出现以后,自律监管仍发挥着较大的作用。也许正因为此，证监会国际组织（IOSCO）在其提出的“证券监管的目标和原则”中曾明确指出，证券监管系统应当充分发挥自律组织在市场把握等方面的优势，使之起到直接监管的作用，这是其原则之一。而我国证券市场则是在政府的一手扶持下发展起来的，从市场的设立、法规的出台、参与主体的资格认定、市场监察、违规惩处等主要监管措施的实施都是以政府为主导展开的。毋庸置疑,中国证监会作为主要的市场监管机构，通过制定规则和监督实施，为我国证券市场的快速发展和规范发挥了重要作用。但是，随着市场的发展，尤其是市场交易品种以及交易主体的增加，证监会监管的内容越来越多，负担日益沉重，这种状况很容易导致监管效率的降低和监管成本的增加。与此同时，证券业协会和交易所在自律监管方面职责较少、手段缺乏、力度有限、自主性差、依赖性强，交易所对会员的“一线监管”虚多实少。即使在部门规章或经批准的交易所规则中已经赋予交易所的一些权力，交易所在实际执行中也并未能够放心大胆使用。总之，交易所对会员的自律监管基本上难以发挥作用。3、政府监管与自律监管的职责分工尚不够清晰证监会国际组织指出，监管者中的各监管主体应职责明确、分工合理，最好以法律的形式予以清楚表述；监管程序应当清晰透明，应当使被监管者和其他可能受到影响的人充分了解监管政策。但从我国情况看,各监管主体（证监会、证券业协会、交易所）在对券商监管方面还存在职责分工不够明晰和透明的问题，对违规证券机构的调查与处分也缺乏明确的、可预期的合作方式。4、证监会和交易所缺乏一套完善的投诉、调查、处分以及纠纷处理的应对机制保护投资者是证监会国际组织提出的证券监管的三大目标之一，历来被各国监管机构所重视，在其内部往往设有处理投资者投诉和解决投资者与证券商或上市公司之间纠纷的组织和机制，并规定了完善的程序。交易所对会员的检查、调查和处分也应有一套合理的程序，这也是维护市场公正（证监会国际组织提出的证券监管的三大目标之一）的需要。但是，我国目前在证监会内部（不包括交易所）仅有一套非透明的处理投资者上访的信访制度，这虽然可以在一定程度上为投资者的投诉提供了一条渠道，但是它更多的是一种具有政治色彩的处理群众上访的办法，还不是那种严格意义上的处理投诉、调查