第PAGE\*Arabic\*MERGEFORMAT6页共NUMPAGES\*MERGEFORMAT6页新环保法学习心得文/刘敏（环保部华南督查中心一处）关于按日处罚的思考新环保法第59条第一款规定。企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。这种按日计罚制度是体现新法"严"的特征之一，目的是解决"守法成本高、违法成本低"的现象，尤其提高法律的执行力。实践中，违法排放污染物的行为具有持续性，当被查处后当事人拒不改正，办案机关不需按另一个违法行为进行查处，而可根据前一案件实施按日罚款的处罚。但将来在实际办案中执行按日计罚的制度可能遭遇以下问题需要澄清。一、关于按日计罚的属性从立法意图上看，新环保法引入按日计罚的目的，是彻底解决违法当事人受到罚款处罚并被"责令改正"而"拒不改正"的执行力问题，容易引人混淆按日计罚是强制执行还是行政处罚。在此讨论按日计罚的属性的意义，是为了澄清行政机关实施按日计罚的行政行为将来由《行政处罚法》规范还是由《行政强制法》规范的问题。同时回答按日计罚是《行政处罚法》中所指的"罚款"，还是《行政强制法》中所指的"加处罚款"的问题。如果是行政处罚，就要遵循《行政处罚法》的规定，履行法定的程序，按日罚款如属较大数额必须举行听证；如果是强制执行，就要遵循《行政强制法》的规定。而纵观新环保法第59条第一、二、三款规定，按日计罚是属于罚款的行政处罚。二、按日计罚的违法行为的种类新环保法直接规定的按日计罚的违法行为的种类是：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的行为。该行为中必须同时具备三要素：一是违法排放污染物；二是受到罚款处罚并被责令改正；三是拒不改正。除此之外，新环保法还授权地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加前述规定的违法行为的种类。而《行政处罚法》第11条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。那么，新环保法授权地方性法规增加违法行为的种类如不受前述限制，意味着所增加违法行为的种类可以不局限于上述三要素。这个问题需要立法解释。三、按日连续处罚与原罚款的关系《行政处罚法》第24条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。那么，按日连续处罚与原罚款是否是对同一违法行为作出的两次罚款的处罚。否。按日连续处罚和原罚款处罚虽然都是以罚款形式出现，而且都是基于当事人具有持续性的违法行为作出，但两者具有本质上的区别。原罚款处罚是针对当事人的违法排放污染物的行为作出的，而按日连续处罚是针对当事人违法排放污染物行为受到罚款处罚并被责令改正后拒不改正的行为作出的处罚。因此，两者的违法行为种类是完全不同的。但两者却是密切关联的：一是违法排放污染物的行为是相同的；二是按日连续处罚的数额（每天罚款）与原罚款数额是相等的；三是办案机关和案件当事人未发生变化。四、关于起始日期的确定上述条款规定按日罚款"自责令改正之日的次日起"计算，起始日似乎非常明确。但是，在实际办案当中，责令改正与罚款处罚的日期并不一定相同。责令改正不是行政处罚的种类，罚款则是行政处罚。有一些环保部门在办案过程中（立案后结案前）采取先向违法当事人发出《责令改正通知书》，再作出罚款处罚的决定。因此，责令改正先于罚款处罚。这样在同一个案件中会出现两份文书，日期也有先后。在罚款的处罚决定下达当事人时，之前责令改正有可能被执行，也有可能未被执行。《行政处罚法》第23条规定。行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。该条所指的"行政机关实施行政处罚时"是否指的是"同时"。这关系到前述环保部门在实际办案中先向当事人发出《责令改正通知书》或者《责令限期改正通知书》、后实施罚款处罚的程序是否合法。如果责令改正是在作出罚款处罚的决定书上同时载明，按日连续处罚的起始日期就是做出处罚决定之日的次日。但是，办案机关在发现并查处当事人违法排放污染物行为时，不立即责令其停止违法行为、责令改正，就会有放任之嫌。因此，笔者主张责令改正应当在案发后尽早实施。而当事人改正违法行为，一部分是能够立即执行的，比如停止偷排；而一部分则需要一段时间才能完成，比如拆除偷排设施。这就涉及合理运用限期改正。笔者认为，对于那些需要一段时间才能拆除或者建设的工程项目，办案机关应当在限期时段，将案件处罚决定的执行监督与建设项目"三同时"监督统筹安排一并进行。五、关于"被责令改正，拒不改正的"认定认定"被责令改正，拒不