清理欠税难的现状原因及法律对策周玉环前言欠税，是纳税人（包括代征人）超过税务机关核定的纳税期限，未缴纳或者少缴纳应纳税款的行为①，税务机关依法清理欠税是其法定职能，自1989年9月，国务院发出第一个关于清理拖欠税款的通知至今，清理欠税已经搞了十年，但仍是：“清欠难，难清欠，清了陈欠添新欠，年年清理年年欠。”据有关资料统计1994~1997年四年，全国工商税收欠税金额分别为114.34亿元，199.38亿元，334.95亿元409.01亿元，年平均增长幅度达52.94%，而每年清欠回的税款只占欠税数额的15%左右②，面对如此庞大的欠税数额，面对如此弱化的清欠力度，清欠之艰难唯有我们清欠一线的税务人员体会最深。面对逐年递增的税收计划，要完成目标任务，在一定程度上清理欠税数额的多少已成为制约完成任务和实现增长目标的关键性因素。因此，如何把欠税数额压下来，如何扫清清欠过程中的障碍，如何识别真欠税，假欠税，如何预防清欠过程中的犯罪问题已是摆在我们面前的一项紧迫课题。我承认在欠税问题中设计大量刑法问题，但我主要是从犯罪学角度出发，阐明清理欠税难的现状及原因，并对欠税过程中涉及的税收犯罪进行初步探讨和研究，力求在观念、方法和执法等方面寻求有效方法、加以解决，以其抛砖引玉，引起刑法理论界对欠税中所引发税收犯罪问题的关注。—1—第一节清理欠税难的现状及特点1998年，差不多可以称得上是全国清理欠税年。从6月份开始，清理欠税就成了各级税务部门工作的重中之重，各地的省委书记，省长，市委书记，市长亲自抓清欠，税收执法力度之大前所未有，清欠追溯时间有的长达十年，的确，1998年给税务干部的感觉的确是历史上执法最艰难的一年。企业欠税是当前税收工作中存在的一个突出问题。对此，国务院三令五申，国家税务总局多次要求各级税务机关要大力清理欠税，努力做到清理陈欠，避免新欠，但自1989年国务院发出第一个关于清理拖欠税款的通知至今，清理欠税已经搞了十年，但是效果远不尽人意，这主要是由于当前欠税的现状和特点决定的。一、清理欠税难的现状近几年来，每到年底欠税总额均超过300亿元，其中所欠中央两税占欠税总额的70%以上③。税务机关在清理欠税过程中多采取对欠税企业实行发票监管监开、税收保全、税收强制执行等措施，但由于执法弱化，税法意识淡薄，立法不完善等原因，虽然经过全国税务干部的努力拼搏，实现增收1000亿元的奋斗目标，但欠税数额之大，清理之艰难，唯有我们一线的税务干部体会最深。据有关资料统计，1994——1997年四年，全国工商税收欠税余额分别为114.34亿元，199.38亿元，334.95亿元，409.01亿元，年平均增长幅度达52.94%，因此，根治欠税顽症，仅靠应急的临时性措施—2—无法解决。二、清理欠税难的特点（一）从欠税趋势来看，欠税数额日益增大，速度加快，且主要集中于国有企业。从94年始，欠税数额由11.4亿元，199亿元，334亿元至97年的409亿元，年年均增长幅度达52.94%。当前不仅亏损企业欠税，赢利企业也欠税；不仅个体私营企业欠税，国有集体企业也大量欠税。我曾对长春市的1329户增值税一般纳税人进行了欠税情况的专项调查。调查结果表明国有企业户数占总纳税户数的55.76%，入库税款占“两税”总入库数的74.02%，是长春市税收收入的主要来源，欠缴税款占全部欠税的70%，也形成了欠税的主要方面。（二）从欠税的时间和性质来看，税制改革后欠税数额大且多属于“改革型产物”税制改革前欠税数额小，且多属“死欠”。税改前所形成的欠税，多为陈欠，由于企业停产、半停产、破产、易主等原因早已被束之高阁，加之在税务管理方面，多次催缴，却无可催缴的对象也早已被打入“死欠”无人问津了，而税改后所形成的欠税中，国有企业欠税数额仍占重头，在国企改制过程中，改制的企业多是生产经营困难，效益很差的企业，它们往往都是欠税大户，而在改制过程中，国税部门因没有发言权，没有权参加企业改革工作小组，因而对改制企业信息不灵，无法指导工作，基本上是地方政府说了算。有些企业改制有意绕开国税部门，改制所得收入，要么安置职工，要么先被银行扣收贷款，甚至有些企业在改制中将企业分割出租或出售出去，以“裂变扩张”方式重组，—3—成为若干独立自主的新经济实体，而将所欠的新税老税通通挂在原有企业的空招牌上，长期挂帐，视为“改制性必然产物”欠拖无人清缴，也无法清缴。（三）从欠税清理难度来看，用国税人形象的说法是“难，难于上青天”从欠税数额来看，国有企业在94年税改后欠税数额急剧上升，因而清欠工作主要从国企着手。但是由于国有企业破产，重组等