2010年第1期中山大学学报(社会科学版)No.12010第50卷JOURNALOFSUNYAT2SENUNIVERSITYVol.50(总223期)(SOCIALSCIENCEEDITION)GeneralNo.223公共管理研究:传统与前沿———一个学科框架的描述周燕摘要:公共管理这一学科来自于公共行政学。经历了以政治学为分析基础的传统公共行政阶段,以新公共行政学、公共政策学派与公共选择学派为代表的学科分裂阶段之后,它正处在以经济学、管理学为主导,融合各学科相关知识和方法的公共管理阶段。目前的公共管理研究体现了社会科学各学科的融合,从理论基础、研究领域与研究特点三个方面介绍其学科框架与研究现状,考察其面临的挑战,尤能明确认识到公共管理多学科背景的优劣及其未来的发展方向。关键词:公共管理;公共行政;传统;前沿中图分类号:C93-05文献标识码:A文章编号:1000-9639(2010)01-0142-09在美国,自二战以来,公共行政学(PublicAdministration,PA,或译为行政管理学)就一直在努力建立自己的学科地位、学术身份和学理规范。这种努力引起了公共行政学内部的各种流派纷争,并最终导致了公共管理(PublicManagement,PM)的出现。近年来,公共管理概念传入国内,受到很大的重视,甚至①牵动了某种学科重组。然而,到底什么是公共管理,它的分析工具与研究边界在哪里,却一直没有一个清晰的答案。本文的目的就在于从学科框架的角度对此做一个探索性的分析。公共管理这一学科来自于公共行政学。无论国内外,公共管理学和公共行政学的相互关系一直就存在着不同观点。归纳起来主要有三种:1.公共管理是公共行政学演化的结果,因此它是公共行政学的另外一个名称或翻译,即PM=PA;2.公共管理是公共行政学研究的一个组成部分,重点研究“政策执行的管理”,而非“政策规划及分析”,即PM<PA;3.公共管理是一门独立的学科,与公共行政学有着明确的分界线,即PM∩PA。目前,持这三种观点的学者都大有人在。无论持哪一种观点,只有对公共行政学的学科发展有一个清楚的认识,才能帮助我们准确理解公共管理的研究现状与未来。一、公共管理兴起的背景(一)第一阶段:公共行政学的出现传统的公共行政理论从欧洲大陆的公法和政治科学中发展而来,其思想基础奠定于19世纪末203收稿日期:2009-11-12基金项目:2007年中国公共行政研究精品培育专项资金;2008年中山大学人文社会科学青年研究基金项目(编号0809039);中山大学“211工程”三期行政改革与政府治理研究项目作者简介:周燕(1977-),女,山东平邑人,管理学博士,中山大学政治与公共事务管理学院、行政管理研究中心讲师(广州510275)。①马骏、郭巍青:《公共管理:新的研究方向》,《武汉大学学报》社会科学版2002年第1期。142©1994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net公共管理研究:传统与前沿世纪初,其传统形成于20世纪二三十年代。一般认为,威尔逊(WoodrowWilson)的《行政(学)之研究》一文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究。他在文中指出,到19世纪为止,在对政府事务的研究上,学者们主要关心的不外是政治哲学、宪法调整和法律制定等事项,可是不断增长的经济和社会生活的复杂性,以及随之而来的政府规模与活动的扩大,使得政府工作重点不得不发生改变,因此应该建立一门行政科学,力求使政府不走弯路,避免杂乱无章、不成体统的现象,加强和纯洁政府的组织机构,并且让政府在评价工作时得到负责的声名。威尔逊认为,行政研究要发现政府能恰当而成功地做什么事情,以及如何以最高的效率和最低的成本来做好这些恰当的事情。威尔逊的行政学思想使政治与行政之间划分了明显的界线,而政治与行政的这种二分法在古德诺(FrankJGoodnow)的著作中得到系统的发挥,后来成为公共行政学的一大特征。公共行政学传统的另一个理论来源是20世纪一二十年代管理学中的科学管理学派。这个学派的创立者是泰勒(FredrickW.Taylor)和法约尔(M.Fayal)。科学管理运动及其学说对西方行政学的形成产生了重要影响。行政学者将科学管理的原理、方法和技术应用于公共部门,并采纳了法约尔等人的管理职能和管理原则。正如德怀特·沃尔多指出,科学管理(运动)的目的在于应用科学技术去经济而有效地解决组织与管理问题,这种意图集中表现在私营工业企业之中,其技术和精神也渗透到政府的行政管理,