政府管理在发展早期被称为“行政管理”，强调政府应作为惟一或者核心的行为主体，主要研究政府体制和政府行为等行政现象，关注如何制定正确的政府目标和有效达成这些目标。“公共行政”则是对政府管理发展到20世纪70年代末、80年代初时的特点总结。尼格鲁夫妇(F.A.Nigro和L.G.Nigro)没有对“公共行政”作具体定义但却描述了公共行政的特征：(1)在公共环境中共同合作的群体努力；(2)包括执行、立法、司法三部门的相互作用。［1］15(3)在制定政策方面具有重要作用，是政治过程的一部分；(4)明显不同于私营机构的行政；(5)在提供社会服务方面与许多私人团体、个人关系密切。简言之，“公共行政”关注公私合营、合作，并开始注意社会其他行动团体的重要性有所增加。所以，“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”实际上是对政府管理学科演变的不同阶段的概括。为反映该学科最新的演变趋势的需要，并鉴于对学术界在各阶段的具体划分界限上还存在较大分歧的考虑，笔者这里只使用“公共管理”一词。综观公共管理发展，其演变始终是在对立的矛盾体中螺旋式前进的。每当公共管理的主题向一方倾斜时，它必然有向另一方平衡的趋势。从长远上看，公共管理的演变总能够在两个对立面之间找到一个动态的平衡点，并且随着其理论和实践的变化而变化。也许某些时刻，公共管理演变的结果似曾相识，但是这并不是一种简单的重复。作为公共管理发展最新趋势之一的无缝隙组织就是这一结论的例证。正如拉塞尔·林登在《无缝隙政府》中指出的：“无缝隙组织与那些在200年前由商人、工匠、技师以及农场主主导的最初的社会非常类似。实际上无缝隙组织是19世纪中期以前在美国经济占绝对主导地位的个性化的商品生产和服务方式的再生。不过由于环境和条件的差异不可能完全如出一辙。”［2］具体说来，公共管理的演变有以下几条轨迹：一、管理主体与客体的分离与融合在西方国家从自由资本主义向垄断资本主义过渡的时期，工商、金融界出现了大量对国民经济、生活具有举足轻重的垄断组织，对国家地位形成挑战。同时，这一时期社会发展产生的问题也层出不穷。这些都要求通过国家进行干预来解决。因此，狭义的国家即政府必须发挥更大作用，政府地位的加强、权力的加大、职能的扩展都成为历史的诉求，于是政府作为管理主体逐渐从政治中分离出来并成为独立的行为主体。公众则自愿成为管理客体，要求政府承担更多的责任。政府职能的扩张反过来又加强了公众对政府的依赖。从此,政府作为管理主体与公众作为管理客体便泾渭分明。政府理所当然地管理公众，公众也不会主动、直接地参与国家、社会的管理。到20世纪70年代，国家对于社会事务的干预达到了登峰造极的地步，过度干预造成的负面影响越来越大。在这一背景之下，布坎南（Buchanan）和图洛克（Tullock）等人提出了公共选择理论。该理论以当代经济学的基本假设（即所有个人都追求自身利益最大化）为前提，依据自由市场交换能使双方都获利的经济学原理，推导出由政治家、官僚组成的政府也不过是追求自身利益最大化的组织而已的结论，打破了政府作为公共利益代表最大化的神话。在公共选择理论倡导者看来，政府并不是万能的，市场不能解决的问题政府也可能同样无法解决。由于这一理论的影响，政府作为惟一的管理主体的时代一去不复返。同一时期，以“黑堡宣言”（BlacksburgManifesto）作为兴起标志，“政府的本质是什么”、“政府应履行什么样的职能”等许多行政核心问题再次成为人们关注的焦点,对这些问题的讨论最终促成了治道(Govemance)变革。在治道变革的推动下，公共管理进入了社会本位，形成了政府、非政府组织与公民三类管理主体平等互动的格局。“‘只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好’的政府本位理念,并不能为公共管理的公共性和社会性提供一个切实的保障,也无法真正促成高效的管理。”管理主体与管理客体的界限越来越模糊，公民与政府在良好的关系中合作与协商。凡是管理客体可以自己解决的问题政府就不必干预；管理客体可以直接参与到政策的制定中；在一些社区，作为社区居民的管理客体甚至成为自身的管理主体。而管理主体与管理客体的关系也由早期的命令、控制、指导关系变为一种对话协商关系，即以“人本、责任、服务”精神为核心的“参与、合作、互动”方式。［3］虽然通过给予管理客体更大的独立性，管理主体能够在避免扩大规模的同时管理更多的公共事务，但是管理主体与管理客体共享权力、分享责任机制带来的各自界限模糊、责任认定的困难，为管理主体互相推诿、转嫁责任提供了可能，并引发出行政伦理等问题。有鉴于此，在可以预见的未来，管理主体与管理客体的界限有可能会重新清晰起来。二、政治与行政的分离与融合从1887年威尔逊（ThomasWoodrowWilson）发表《行政学之研究》开始，行政与