公共管理学基础第二部分复习指南第一章绪论第一节公共管理的含义与功能一、公共管理的含义自从20世纪70年代以后，各种冠以公共管理(publicmanagement)的研究著述层出不穷，但何谓公共管理，可以说是众说纷纭。正如有的学者所指出的那样：现阶段公共管理研究的重点、范围皆处在不断变化与发展之中，“变形虫”(amoebae)或许是其最形象的比喻。虽然人们很难给公共管理下一个明确的定义，而且事实上其含义也是与时俱进的，但这并不意味着对其下定义是徒劳无益的，因为某个定义反映了人们在不同时期对公共管理的理解，这有助于理解公共管理的性质和范围。现在，按时间的纵向度，解释不同时期人们对公共管理的理解。(1)公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向与一般管理的工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共管理作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。(皮瑞和克莱姆．1983)(2)公共管理是对行政的一般方面的科际整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制和职能相融合。(卡尔森和欧尔曼，1983)(3)公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共同性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。(波兹曼和史斯曼，1990)(4)公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分，其可谓综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划，经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。(奥托、海蒂和沙夫里茨，1991)(5)与管理相比，行政的范围更狭小，功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策。它关注程序，将政策转化为行动以及对结果的责任。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。(休斯，1998)从上述列举的定义和观点可以看出，由于每个人分析和认识的角度不同，出发点不同，可能对公共管理有不同的理解，这反映了公共管理作为一个研究领域仍然缺乏共识。不能明确地界定公共管理的性质这一事实，并不意味着公共管理的不存在，事实上全世界都在关注公共管理的改进问题。在我们看来，公共管理代表着知识界和实务界对实现一种良好政府治理的努力、希望和探索．即期望建立一个有能力的、负责任的、有效率的，更能体现和实现民主社会基本价值的，不同于传统官僚导向的政府组织、政策及运作模式的新政府治理。这一点，与过去称之为公共行政研究的期望是一致的。总之，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，并广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务的品质，从而实现公共的福利和公共利益的一种管理活动。二、公共管理的特性自有人类社会以来就有公共事务管理，但是这样的管理活动只是到了20世纪70年代才真正转向或是拓展了一个全新的范式——公共管理。公共管理的深刻内涵和重要特性就在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。1．公共性公共管理的公共性包含两个层面的含义。一是其利益取向的公共性。以政府为核心主体的社会公共组织所实施的公共事务管理，其基本目标就是为了实现公共利益的最大化。这里所说的公共利益是指全社会的共同利益和整体利益，因而它既不是指某个人的具体利益，也不是指某个阶层、某个集团的特殊利益。但这种共同利益或整体利益包含了个人的具体利益与各阶层、各集团的特殊利益的共同部分，当然有时也会与某个个人的具体利益、某个阶层或集团的特殊利益相矛盾。公共管理在承认个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益的基础上，要求个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益服从社会的共同利益或整体利益即公共利益。二是其公共参与性。公共管理的实施主体不仅是以政府为代表的官方．还包括政府之外的其他公共组织和私人组织以及公民。实际上，公共管理是一种以公共权力机构为主体、非政府的其他公共组织和私人组织以及公民共同参与的对公共事务的管理活动。2．服务性管理就是服务。一切管理活动都是服务。例如，政府的种种活动，无论是指导、协商、调控、约束还是强制，都是为了实现政府目标，即为公民赋予的使命创造条件、提供服务。创建服务型政府正是政府管理改革的题中应有之义和必然趋势。其他组织的管理也同样是服务于组织目标的实现。管理的目的就是整合和优化组织的资源以实现组织的目标，实现组织利益的最大化。管理是以高效率、高效能、低成本和符合正义的方式为实现