第PAGE\*Arabic\*MERGEFORMAT6页共NUMPAGES\*MERGEFORMAT6页浅谈区域公共管理的问题与制度创新浅谈区域公共管理的问题与制度创新在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下，我国区域性公共问题急剧滋生起来，由此引发新型的治理形态———区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏，摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失，建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题，因而它区别于传统的“行政区行政”，对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。区域公共问题及其成因：1、全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来，公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前，人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代，诸多的因素和复杂的背景交织在一起，诱发了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面，伴随经济全球化进程和世界XX县区域主义运动的兴起，民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变，加之作为政治目的的区域化进程的加快，使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。另一方面，全球化和区域化的发展，使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖，由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题。2、市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。改革开放以来，国内的分权化改革和市场化进程在不断推进，迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境；而中国正式加入ＷＴＯ，更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨，需要接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看，市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事，它能够诱发“自发秩序”的慢慢形成，有利于调动地方行动主体发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而，由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革，催生了诸多新型的社会公共问题，不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。3、工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来，中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升，由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚，其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在：城乡二元结构问题；行政区划变革问题；流域治理问题等。4、现代化进程中的区域公共问题日益加剧。近代以来的百多年间，我国的现代化事业历经艰辛，迄今已取得举世瞩目的成就。但是，由于中国是一个后发赶超型现代化国家，因而与西方发达现代化诸强相比，我国的综合现代化水平还很低，仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比，更有天壤之别。尤为突出的是，中国是一个严重非均衡发展的国家，其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差，由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。我国区域公共问题管理中政府制度的缺失：就目前来看，对于区域公共问题的治理，无论是我国公共管理的理论界还是实务部门，都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是，我国政府公共管理的制度设计和制度链条中，还存在诸多的漏洞与缺失，难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。1、行政区行政的治理思想根深蒂固。中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识，对于社会公共问题的管理，历代统治者习惯将复杂问题简单化，而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制，更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说，我国政府传统的这些治理特质，可以概括为“行政区行政”——基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。行政区行政模式具有两大特点：封闭性和机械性。从政府治理的价值导向看，它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的，从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的，甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”；从社会公共事务的治理主体上看，行政区行政是一种垄断型统治行政模式。政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体，政府成为万灵和万能的“全能”政府，可以预见和处理所有社会公共问题，制定各种公共政策并监督其执行，