第二章马克斯·韦伯的官僚制理论官僚制组织在20世纪的发展及其表现任务型组织及其管理非政府组织的社会作用公共管理者的基本素质要求一、官僚制组织理论二、官僚制组织在20世纪的发展三、官僚制组织的普遍适应性“官僚制”（bureaucracy）一词源于18世纪中期的法文，亦译为“科层制”。“官僚制”一词专门指称一种组织类型的概念，是指一种建立在合理—合法权威基础上的、体现了工具理性的等级控制组织系统，它拥有一整套严密的程序化命令—服从关系和职务等级系列，每一职位上的工作人员都按照组织规则而不是按照个人偏好办事，因而能够使组织的管理技术效能最大化，实现高效率。魅力型组织行使权威是基于领导者个人的人格。先知、救世主、政治领袖就属于具有这种权威的神秘人物。传统型组织。在传统型组织中，命令和权威的基础是先例和惯例。传统型组织中领袖的权威是以对传统文化的信仰和尊重为基础的。合理合法型组织。合理合法性组织是建立在相信统治者的章程所规定的制度和规则之上的，它以组织内部的各种规则作为权威的基础。（1）它是正式建立的持久统一的规则系统。（2）它是具有明确的职权范围限定的行政机构，这些机构由一些“公职”组成，公职的划分是按照劳动分工原则进行的。（3）它的机构与职位都按照等级原则进行管理。（4）通过技术性的或法律性的规则来控制官员。（5）行政人员同行政管理物资和生产物资完全分开。（6）任职人员不能有任何把职位占为己有的行为。（7）行政管理实行文书和档案管理。首先，官僚制组织的理性主义思路符合工业社会的要求。其次，官僚制组织满足了资本主义经济迅速发展的要求。最后，官僚制组织符合现代政治发展的需要。第一阶段：实践的探索阶段（19世纪末到20世纪20年代）。第二阶段：官僚制组织的黄金时期（20世纪40年代到60年代）。第三阶段：官僚制组织受到批评时期（20世纪60年代后）。在政府有效地提供公共产品、进行宏观经济调控、解决外部性问题和维护市场秩序等所有方面，都需要借助于官僚制组织，官僚制组织的效率导向、按规则办事、非人格化等，在政府职能实现上发挥了独有的优势。由于政府内部官僚制组织在对理性与效率的强烈追求，逐渐地使国家权力掌控于专业化的行政专家手中。加上对专业主义的新要求、对专家意见的需求、对政治—行政分离的日益高涨的呼吁，官僚制日益专业化、科学化，发展成专家行政，出现了沃尔多所说的“行政国家”（AdministrativeState）。（1）权力的层级结构保证了决策的可靠性。（2）官僚制组织的层级节制原则保证了对组织成员的控制，使组织活动具有非人格化的特征。（3）专业技术知识的运用是官僚制组织的一个主要优势。（4）官僚制组织具有普遍的适应性。在组织标准化方面，为了完成繁重复杂的工作任务，实现政府的社会管理目标，官僚制组织在管理中推行标准化方法。在工作程序化方面，官僚制组织强调通过组织内部各要素、各环节之间的分工—协作关系而使组织以一个整体的形式出现，使组织内部各部门之间相互协调而使之成为一个无障碍的工作流。在管理规范化方面，官僚制组织是严格按规章制度办事的组织，它坚决抵制各种人情关系的干扰。一、任务型组织得到广泛应用二、任务型组织的作用三、任务型组织的规范与管理进入21世纪后，随着社会的发展，越来越多的非常规问题涌现出来，而常规组织在应对这些非常规性问题上的无力，为任务型组织的发展提供了契机。首先，任务型组织广泛用于解决各类改革问题。其次，任务型组织频见于各类危机事件的处理。最后，任务型组织还经常用于解决各类复杂的、对社会影响较大的任务。第一，任务型组织可以为危机事件的处理提供新的思路。第二，任务型组织可以提高政府的回应力。第三，任务型组织可以发挥抑制组织规模膨胀的作用。任务型组织的规范与管理可以从四个方面来思考，它们分别是关于任务型组织设立的规范与管理、任务型组织资源获取的规范与管理、任务型组织运营的规范与管理、任务型组织解散的规范与管理。回应性设立是当前设立任务型组织的主要方式，现实中运营的任务型组织大多是通过回应性方式设立的，即在新任务出现时通过任务型组织的设立来回应任务需求。前瞻性的设立方式可以把不确定性事件的危害降到一个相对较小的范围。因为，前瞻性设立的作用在于通过对一定信息的分析，较早地寻找应对之策，以增加组织解决任务的主动性，伺机而动，减少在任务解决过程中的被动性。第一，任务性组织获取资源仅仅是为了完成特定任务而进行的一次资源聚合，它不会像常规组织那样长期地保有资源甚至储备资源。第二，在资源获取过程中，任务型组织更加强调基于信任基础上的合作而不是竞争。第三，与常规组织中资源获取上的竞争和控制相比，任务型组织在信任和合作基础上的资源获取会显得更为有效，不仅能够赢得外