第PAGE\*Arabic\*MERGEFORMAT11页共NUMPAGES\*MERGEFORMAT11页档案馆专门立法思考1新中国成立以来档案馆立法概况新中国成立后，随着全国各地历史档案逐步集中，各级机关档案室普遍建立和档案工作者队伍的成长，建立档案馆的条件日趋成熟。1956年4月16日《国务院关于加强国家档案工作的决定》指出：“国家档案局应该全面规划，逐步地在首都和各省区建立中央和地方的国家档案馆。”1959年10月，中央档案馆正式开馆，各省、地（市）、县档案馆也迅速建立起来。随着经济和社会发展，档案馆的建设和管理不断发展，档案馆立法也在逐步推进。1960年3月，为贯彻中央统一管理党、政档案的方针政策，在总结全国县档案馆“广东兴宁现场会”和省档案馆“上海现场会”经验的基础上，经国务院批准，国家档案局印发了《省档案馆工作暂行通则》和《县档案馆工作暂行通则》，明确了省、县档案馆的性质、任务和工作方向，这是新中国档案馆立法的开端。由此，我国档案馆工作走上了有规可循的轨道。1983年4月，国家档案局根据档案馆工作情况的变化和多年的实践经验，将《省档案馆工作暂行通则》和《县档案馆工作暂行通则》修订为《档案馆工作通则》，成为党的十一届三中全会后第一个档案馆部门规章。1986年，国家档案局又印发了《档案馆开放档案暂行办法》（已废止，被1991年国家档案局2号令《各级国家档案馆开放办法》所代替）和《各级国家档案馆收集档案范围的规定》（已废止，被2011年国家档案局9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》所代替）。1987年9月5日，第六届全国人大常委会第二十二次会议通过了《中华人民共和国档案法》，第一次以法律的形式确立了档案馆的性质和职能，1990年10月颁布了《档案法实施办法》，1991年国家档案局印发了《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》，1992年3月，国家档案局根据《档案法实施办法》第十一条的授权，制定了《全国档案馆设置原则和布局方案》报国务院批准后实施。2014年2月中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中，又对档案馆立法有了进一步的拓展。其间，国家档案局也印发了其他一些档案馆的规章、规范性文件和标准规范。据笔者统计，截至2017年底，现行有效的国家层面出台的重要的档案馆法律法规有8件，其中法律1件、行政法规2件、党内法规1件、部门规章4件（见表1）。2我国档案馆法律法规特点通过对我国档案馆立法情况的梳理，可以发现我国档案馆立法的三个特点：2.1我国档案馆立法形成了多层次立法模式。从表1可以看出，从制定主体上看，有全国人大常委会制定的法律、有国务院制定的行政法规、也有国家档案局颁布的部门规章以及中央制定的方针政策。从内容上看，档案法律法规涵盖了档案馆性质、职能、收集、提供利用等档案馆管理的各个方面。表现为位阶较高的法律法规规定档案馆综合性的、原则性的要求，主要是在其中通过一些条款进行规范，如《档案法》和《档案法实施办法》。而位阶较低的部门规章则规定档案馆单项的、具体某个方面制度，专门规定档案收集、解密划控和开放利用等具体管理环节，如《各级国家档案馆开放档案办法》。2.2我国档案法律法规对档案馆的分类是在不断变化的。我国档案法律法规对档案馆的分类与时代发展同步，一开始统称“档案馆”，后来称“各级国家档案馆”，再到“各级各类档案馆”。这与我国各个时期档案馆发展有密切的关系。20世纪80年代中期以前，我国档案馆门类比较单一，主要是国家综合档案馆，其他档案馆屈指可数（主要是地名资料馆、城建档案馆）。20世纪80年代中期开始，其他各类档案馆得到较快发展。比较典型的有：1984年成立了中国照片档案馆，1985年成立了外交部档案馆，1986年成立了南京大学档案馆，1988年成立了首钢档案馆等。所以，在档案法律法规立改废时，开始对不同类别档案馆进行分类管理。对档案馆的分类管理说明了我们对档案馆工作的认识在不断深化。2.3我国档案馆法律法规规范的重点是国家综合档案馆。我国国家综合档案馆集中接收保管党政机关、企事业单位、社会组织的各类档案，并向社会提供利用，承担着为党管档、为国守史、为民服务的职责，发挥着档案保管基地、爱国主义教育基地、档案利用中心、政府公开信息查阅中心、电子文件备份中心“五位一体”功能，是我国各级各类档案馆的主体。因此，将国家综合档案馆作为法律保护和规范的重点内容符合我国档案馆工作的实际。3加快我国档案馆专门立法的紧迫性由于制定主体不同、制定时间的差异，现行档案法律法规关于档案馆的分类和定位相互之间不一致，与其他法律法规之间的衔接也不够，特别是新形势下档案馆工作面临的新问题，迫切要求加快档案馆专门立法，确保档案馆法律法规的统一性。3.1档案法律法