为什么要进行公共管理改革？公共管理改革通常被认为是一种达到目的的手段，而并非目的本身。更准确说，我们可以认为它是一种潜在地达到多种目的的手段。这些目的包括：在公共支出中形成节余（经济），提高公共服务的质量，使政府的运作更加有效，增加被选用的和实施的政策变得有效的机会。为了实现这些重要的目标，公共管理改革还可能为一系列中间目标提供服务，包括强化政治家对官员的控制和把公务员从官僚主义的限制中解放出来，因为这些限制阻碍了他们进行管理的机会；增强政府的政策和计划对立法部门和公民的责任性。最后，但并非最不重要的是，我们还应该提到公共管理改革的象征性的和合法性的好处。这些好处对于政治家而言，至少可被人们认为他们正在有所作为。比如宣布进行改革，批评官僚主义，表扬新的管理技术，许诺在未来改进服务，重组部门和办事机构——所有这些内容都能把有利的注意力吸引到主张这些事情的政治家身上。一个愤世嫉俗的人可能会发现，在如今，由于地方、国家和国际限制等复杂的相互作用，单个政府独立行动的权力而日益受到质疑，政府的部长们通常所能做的事情——以充满活力的面貌出现仅需极小的直接代价——就是在他们自己的统治机器内部宣布改革。这对那些在提出和执行这样的倡议时几乎总要扮演重要角色的高级官员也有合法性的好处。他们可能会因为参与“现代化”和“提高效率”的工作而获得尊重。如果管理改革真会产生更廉洁、更有效并具有更高服务质量和更有效规划的政府，如果它同时还会强化政治控制，把管理者解放出来，让他们进行管理，使政府更透明，并且能提升最积极参与的部长和官员们的形象，那么它被广泛鼓吹也就不足为奇。不幸的是，事情并非如此简单。众多证据表明，管理改革会走入歧途。它们可能无法产生所谓的好处。它们甚至可能导致相反的结果，从而使相关的行政过程（在某些重要的方面）变得比以前更糟。比如，某个地方机关一项为老人和残废人提供“家庭帮助”（家庭照顾）的计划按照准市场的原则进行了重新修改，将购买服务的当局和提供服务的成员分离开来，我们可能认为这是一项典型的“改革”。然而，如果我们发现，为这项服务而起草的合同文件厚达700页，而实际提供的服务在数量上和质量上只有非常小的改变时，质疑就开始产生了。我们会想，在双方之间建立更多的信任也许会是更好的选择，这样，合同文件就会简短得多（甚至可能根本不需要合同），并且会大大减少监督费用。此外，即便一项特定的改革确实在上面提到的一个或两个目标方面（节余或质量的改进）获得了“成功”，它也不可能完全获得成功。实际上，我们在后面会说明，行政改革中导致的权衡和两难困境很常见，因此，某一项或两项目标的实现很可能会被其他方面较差的表现“抵消”：“官僚体制中专门的决策者遵循的规则是，一次针对一个目标采取措施，从而控制平衡——但他们没有认识到，紧缩某一项指标意味着放松另一项指标”。例如，如果我们对公务员实施更有效的政治监督和控制，我们能否同时赋予他们更多的自由和管理的灵活性？乐观主义者会说能，他们会提出一个更清晰、更简单的规则，从而使管理者在规则范围之内“获得创造性”。怀疑主义者会说不能，他们会指出，有调查证据表明，连管理者自己都觉得政治“干预”增加了，期望政治家在诸如社会安全、医保、教育或监狱服务等政治上很敏感的领域里会“不画蛇添足”，那是不现实的。不管怎样，公共管理改革只是达到第一段中所提到的期望目标的手段之一。说得更准确点，对公共管理改革本质的任何描述都需要考虑到政府的表现可以通过很多途径得到改善，并考虑到管理改革经常与其他政策方案联系在一起。在对很多国家的行政发展进行比较之后，有一个学者最近发现：“行政改革…是所有政策表现的一个部分，并不是一套独立的技术工作”。改善政府表现的其他途径包括政治改革（例如选举制度或立法程序的改变）以及关键政策的根本性改变（例如新的宏观经济管理政策，劳动力市场改革，或社会政策的根本性的改变）。本书导言中提到过新西兰的案例，在这个案例中新西兰把管理改革同宏观经济政策以及选举制度的根本改变组合在一起。许多评论人士注意到，使情况变得更复杂的是改革的滞后性，这种滞后性大大影响了公共管理改革本身。公共部门程序和结构的重大变化所产生的所有好处一般要在改革计划开始后的3年、4年、5年甚至更晚才能获得。首先，改革需要新的立法。然后需要对现状进行分析，而后则要设计、形成和修改新的操作程序，还要训练人员按程序操作，规定新角色，确定合适的奖励机制，恰当地制定新的评估制度，通知服务的使用者和利益攸关方，还要努力减少所有这些创新可能在使用者和工作者中引起的焦虑。但这却不是最高层的政治家乐意接受的时间表。他们关心更短期的效果：下一次选举，下一届政府的改组，甚至当天的电视新闻。政治注意力的焦点从一个事项到另一个事项的变化周期要比复杂的组织变化能够完成的目标快得多。虽说情