政府财政转移支付制度一、转移支付制度相关基本理论(一)政府间转移支付的功能1.弥补纵向财政失衡和横向财政失衡纵向财政失衡和横向财政失衡的存在,是政府间转移支付产生的基本理论依据。纵向财政失衡是针对多级财政体制中,上下级政府之间财政收支状况的差异而言的,指的是各级政府的自有财政收入与其承担的支出责任不对称,导致某些层级政府出现财政赤字,而其他层级政府存在财政盈余的状况。现实中很多国家的地方政府往往面临着相对较高的支出需求和相对较少的自有财力并存的矛盾,形成本级的财政赤字。与此相反,中央政府承担相对较低的支出需求,但拥有相对较多的自有财力,出现本级财政盈余。纵向财政失衡客观上要求中央政府通过转移支付进行财力的纵向调节。横向财政失衡是针对同一层级地方政府之间财政收支状况的差异而言的,指的是同一层级不同地区地方政府满足本地公共支出的能力不同,如一些贫困地区的某些公共服务因地方政府自有财力不足难以达到最低标准,而有些富裕地区在公共服务达到最低标准后财力仍富余。一般来说,发达地区财政收入大大高于落后地区,同时落后地区往往由于地处偏远、人口分散等原因,需要更多的财政支出才能达到公共服务均等化的要求。由此形成了横向财政失衡的状况。地方政府自有财力与标准财政支出之间的缺口是很难通过地区间自发的财力转移来进行调节的。因此,横向财政失衡客观上要求高层级政府从较高的层次予以调节,缩小不同地方政府满足公共支出的能力差距,尽可能向公共服务均等化的目标靠拢。2.矫正辖区间外溢效应实践中,一些地方性公共产品的受益范围无法恰好被限定在地方政府的辖区之内,也就是说这些公共产品具有辖区间外溢效应。在辖区间外溢效应影响下,地方政府提供公共产品时所采取的策略容易产生某种程度的扭曲和偏差。当存在正外溢效应时,从本地利益出发,地方政府有可能高估提供公共产品的成本,而低估其整体效益,并囿于自身的财政实力,减少此类公共产品的提供数量;与此相反,当公共产品具有负外溢效应时,地方政府则容易高估其正效应,低估或者忽视提供该公共产品的成本,从而使这类公共产品继续存在乃至有所增加。从全国的角度看,这种政策扭曲损害了资源配置效率,也不利于地区间经济关系的协调。因此,中央政府有必要通过转移支付进行调节,如针对溢出收益的补偿。3.实现中央政府的政策意图除了承担公共服务的职能外,一国中央政府还应履行经济调节、社会稳定等职能,以保持国家经济的持续、稳定、健康发展,维护社会的长治久安、民族团结,这就要求中央政府制定有利于经济发展、区域协调、安定团结的大政方针和具体政策措施并加以贯彻实施。中央政府实施的经济社会政策中,有很多需要由各级地方政府加以实施,促使地方政府有效贯彻中央政策意图的手段和工具是多样性的,在很多情况下,中央给予地方相应的专项转移支付既是对政策实施给地方带来的成本的必要补偿,也是使地方政府行为与中央政府确定的全国性目标相一致,从而推动政策较快落实的有效手段。4.中央委托地方事务中央委托地方事务,是在明确划分中央与地方政府间事权的基础上,由于某些公共服务所具有的特征而产生的一个操作层面的问题。它不同于中央和地方共担事务,通常是那些影响面大、却需要地方加以实施的事务,例如戍边、反恐、重大疫情防范等。中央委托地方事务通常具有以下特征中的某一项:(1)由地方政府管理更有效率。(2)在空间范畴上具有很强的区域性特征。(3)出于政治控制的考虑划为中央政府事权,而以经济原则衡量适宜地方政府承担。(二)转移支付的分类1.一般性转移支付和专项转移支付一般性转移支付也可以称为无条件转移支付,专项转移支付也可以称为有条件转移支付、指定用途转移支付。这种分类以获得转移支付资金的地方政府在使用转移支付资金方面的不同为依据,在获得一般性转移支付资金后,地方政府可以独立自主地安排其使用方向和数额。专项转移支付资金的使用由拨款的上级政府限定在特定的范围之内,地方政府在得到这类转移支付后,不能随意变更使用数额和方向。一般性转移支付直接增加地方政府的可支配财力,能够弥补纵向和横向财政失衡造成的地方财政缺口,也可以称为均等化转移支付。在地方政府标准财政收支测算的基础上,运用公式计算各地方应获得的转移支付份额,是一般性转移支付较为普遍的确定方法。2.配套转移支付和非配套转移支付这种分类以转移支付是否需要接受方提供配套资金为依据,配套转移支付要求接受方提供一定比例的配套资金,非配套转移支付则不要求接受方提供配套资金。这里所谓的配套资金,既可以是某一固定数额的资金,也可以是相当于补助金的一定比例的资金,意在使中央政府与地方政府共同承担提供公共服务的职责。3.有限额的转移支付和无限额的转移支付有限额的转移支付指转移支付的支付方给接受方规定一个转移支付的最高