第PAGE\*Arabic\*MERGEFORMAT16页共NUMPAGES\*MERGEFORMAT16页行政诉讼司法建议制度研究一、行政诉讼中的司法建议概述（一）行政诉讼司法建议的含义与特征。1.行政诉讼司法建议的含义。通说观点认为，所谓司法建议是司法机关在办案过程中，遇到损害国家利益、公共利益和他人合法权益的情形，但不属于自己的权限范围时，向有关单位和个人提出应当采取某种措施的具体建议。然而，普遍接受的司法建议定义是林莉红教授的观点，即司法建议是指人民法院行使审判权时，对于与案件有关但不属于人民法院审判工作所能解决的一些问题，向有关单位和个人提出的合理化建议，目的在于堵塞漏洞、改进工作，完善制度，消除不利因素。此外，根据我国《民事诉讼法》第114条第二款规定：“有义务协助调查、执行的单位拒不协助调查、执行的，法院可以对其主要负责人或者直接责任人予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关予以纪律处分的司法建议。”2014年修订的《行政诉讼法》第96条第四项规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：……（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院”。该法第66条第二款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”根据上述定义和法律规定，我国行政诉讼司法建议是指人民法院对在行政审判活动中发现不属于行政审判权限范围内的问题，但却有解决必要，向需要改进的行政机关或者行政机关的负责人提出合理化建议，其目的在于提高行政机关的管理水平、完善制度、消除不利因素。2.行政诉讼司法建议的特征。行政诉讼中的司法建议表现出以下特征：（1）行政诉讼中司法建议的做出主体是法院。行政诉讼司法建议应当由审理行政案件的法院行政庭做出，除法院外的其他机关无权做出司法建议，即便这些机关做出了建议，也不是司法建议。（2）行政诉讼中司法建议的内容具有补充性。人民法院审理行政案件，仅对行政行为的合法性进行审查，这是行政诉讼和行政复议的重要区别之一。我国行政诉讼长期受到嵌入式因素和选择式因素影响，以及行政程序的一些不合理瑕疵不属于法院管辖，通过裁判不能穷尽法官的全部意见，因此司法建议通常可以补充判决的不足，使行政诉讼更加公平正义。（3）行政诉讼中司法建议具有能动性。行政诉讼司法建议是法院积极主动地向被诉行政机关或者法律、法规、规章授权组织提出建议，突破了司法“不告不理”的传统观念，解决了个案背后的行政机关的管理问题，是积极回应社会需求的主动型司法。（二）行政诉讼中司法建议的类型。学者从不同的角度对行政诉讼中的司法建议进行分类研究，理论界常见的分类方式主要有两种：1.沟通协调型、改错纠正型、预防教育型和宏观综合型。该分类的标准在于行政诉讼司法建议的制作和内容。沟通协调类司法建议是指法院在审理案件中或者案件审理完毕后，建议被诉机关参与，积极配合法院解决行政纠纷化解矛盾；改错纠正型司法建议又称裁判执行型司法建议是指法院在执行判决文书过程中，及时指出被执行的单位存在的工作疏漏或者违反了法律法规的规定，以及对拒绝配合法院执行的个人予以提醒；预防教育型主要指法院总结研究一段时间的审判执行工作，以便预见未来涉及的纠纷矛盾，提前发出预警解决纠纷的建议；宏观综合型主要是指从宏观的角度对政府的一些全局性工作提出建议。这四类中，改错纠正型和预防教育型通常都会反映出一些紧急而又突出的问题，需要行政机关的及时反馈，因此需要对这两类限定期限，敦促行政机关回复，因此这两类必须赋予法律效力。而沟通协调型的重点在“协调”上，表明被建议机关没有法定义务及时回复，宏观综合型的司法建议又主要是一些关乎宏旨的事项难以在短时间作出答复，因此这两类司法建议可不赋予及时回复的法律效力。2.裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型和裁判执行型。有学者从功能主义的角度出发，将行政诉讼中司法建议进行分类。裁判引导型，是指在行政裁判作出之前发挥着引导法院作出行政裁判作用的司法建议用，该类司法建议有助于促成原被告双方达成和解，更有可能促成原告自愿撤诉化解矛盾，但该类司法建议在适用中也存在着弊端，正是由于法院介入引导，才有可能导致法院与被告行政机关共谋压迫原告相对人撤诉，存在架空行政诉讼的风险，因此必须要规制；裁判补充型，对于一些行政判决书书中无法表述但确与案件有关，对解决纠纷起到帮助的内容，在做出行政裁判的同时提出司法建议，作为有益补充；纠纷预防型，该类司法建议的目的在于亡羊补牢，预