万方数据公共管理理论在中国的适用性分析娄峥嵘兰州大学掌报(社会科掌版)第34卷第2期／2006年3月University(SocialSciences)V01．34No．2／Mar．2006和区域性的特点，不能跨越时间和空间界限。针对中国特殊的国情和历史发展阶段，中国的公共文章编号：1000—2804(2006)02—0116—05是行政系统靠个人效忠性的“庇护一依附关系”来维的核心理论——官僚制。官僚制是建立在法理性权(中国矿业大学管理学院，江苏徐州221008)内容摘要：公共管理理论是特定社会和一定历史发展阶段上的产物，它的出现及应用具有阶段性管理应理性地借鉴西方公共管理理论，通过宏观制度建构、中观组织重构和微观的公民参与三个工具理性，来实现公共利益的价值理性。关键词：公共管理理论；价值理性；工具理性中图分类号：D035文献标识码：A近20年来，由于科技、社会、经济和政治的进步，多数国家的公共管理体制和公共管理理论都在不断地变革，但由于不同的国家有不同的价值观和社会需求，其社会发展趋势也各不相同，各国改革的具体目标和所依赖的具体路径也各不相同。中国政府的改革与西方政府的治道变革有类似之处，如政府职能的市场化、把市场机制引入公共部门、政府程序计算机化等，但在运用共同的治理工具背后，由于历史背景不同，面临的现实挑战不同，中国的公共管理改革有其独特的内容。西方公共管理学科的发展已有一百多年，包括源于20世纪初的注重效率的传统公共行政学Administration)和1960～1970年代追求社会公平、民主参与的新公共行政学(NewAdministration)，以及1970年代末期在公共政策和工商管理两个学科的影响下形成的追求有价值的效益的新公共管理学(New19世纪末期，西方行政面临的基本问题之一持，吸引不了社会精英的加入，由此滋长了裙带关系和官场腐败，导致行政能力和效率的低下。针对这一弊端，马克斯·韦伯创建了传统公共行政学威基础上的一种高度理性化(目．的合乎理性或价值合乎理性)的组织机构。在这种体制下，行政机关的权限范围是由法律来规定的，机关中的层级结构以及按等级赋予权威的原则，使行政组织形成了牢固而有秩序的上下级金字塔结构。这种组织体系的特点是：在职能专门化的基础上进行劳动分工；严格规定等级层次结构：运用规章制度清晰明确划分责权；人际关系非人格化；遵守严格的系统工作程序；以业务能力作为选拔提升的依据。管理效率是官僚制的核心价值观念，其他只是为了维持和保证管理效率的实现。尽管传统公共行政学获得了极大成功，为世界各国政府所广泛采用。但20世纪60年代末70年代初以美国行政学家弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对官僚制行政理论的效率至上原则提出质疑。他们认为效率必须以公平的社会服务为前提和代价，强调社会公平的重要性；强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；强调对公众要求做出积极的回应，而不是以追求行政组织自身需要满足为目的。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持而处于劣势境地的人们。20世纪70年代末期，伴随着信息化及全球化时代的来临以及公民社会的兴起，传统官僚体制运作下的西方各国政府一方面既无力应付自身机构急剧膨胀、财政开支日益加大的困境，另一方面其供给能力的软弱又无法满足公共需求的不断增强。于是，迫于政府机构内部的迫切需要和公民社会的外部压力，加上私营企业革新成就的示范效应，在西方公共部门管理实践特别是政府改革实践的(PublicManagement)。收稿日期：2005．06．06．基金项目：江苏省哲学社会科学规划基金项目(04SJDT90039)资助．作者简介：娄峥嵘(1971一)，女，江苏徐州人，副教授，博士，从事公共管理研究JournalofLanzhouPublic万方数据行政的合法化和制度化。“由于文化一制度因素的影娄峥嵘·公共管理理论在中国的适用性分析推动下，在英美等国出现了一种新公共管理运动。基本的做法是为了提高政府提供公共服务的效率，将政府的“掌舵”职能和“划桨”职能相对分离，将后者转移给非政府组织，实现公共服务的市场化、社会化、民营化。与实践相联系，新公共管理理论研究涉及的对象除了政府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、公益性组织、非营利组织的管理问题。经济合作与发展组织(0ECD)关于西方政府改革的研究报告总结了新公共管理的核心内容：更加关心服务效率、效果和质量方面的结果；高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并且为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地；灵活地选择成本效益比更好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率