77居住水準を考慮した低所得者向け住宅政策の実証分析1丸山桂1．はじめに本研究は，日本における低所得者向け住宅政策の中心を占める公営住宅制度について，居住水準を考慮した民間借家世帯との比較を行い，制度の問題点を検討することを目的としている。公営住宅制度についてはこれまで経済学の見地から効率性や費用の問題や，同等所得水準での民間借家世帯との家賃負担の格差，収入超過者問題などが指摘されてきた。さらに，住まいの問題は家賃が低廉であれば良いという単純な問題ではなく，住まいの広さや設備による効用も考慮しなければならない。そこで，総務省統計局「住宅・土地統計調査」（平成5年，10年，15年）の調査票情報を独自に集計し，公営住宅と民間借家世帯の居住水準，家賃負担について比較検討を行う。あわせて，欧米諸国で公営住宅の代替手段として低所得者向けに家賃補助（住宅手当）を導入した場合の家賃負担への影響や費用推計を行うこととする。2．公営住宅制度の入居基準⑴入居基準の計算方法公営住宅の入居対象者は，「低収入で住宅に困窮している者」とされ，公営住宅法施行令で具体的な入居基準が定められている。現在の入居基準は，1996年より使用されている「最低居住水準の住宅を住宅市場において自力で確保することが困難な収入」として，本来階層の入居基準として収入分位25%（全国の2人以上世帯を収入の低い順に並べ，収入の低い方から4分の1番目に該当する収入に相当する分位），裁量階層（高齢者，障害者など）として同収入分位40%2とする2つの基準が採用されている。収入超過者は，公営住宅を3年以上使用して，収入分位がこの基準を超える世帯をさし，明け渡しの努力義務が生じる。さらに，1本論文は，成蹊大学長期国内研修制度の研究課題「低所得者，生活困窮者向け社会保障政策の分析（2011，2012年度）の研究成果の一部であり，丸山（2012）および生活経済学会第28回研究大会（2012年6月23日，24日）での筆者の報告「住環境を考慮した低所得者向け住宅政策の検証」を大幅に修正・加筆したものである。2地域の自主性及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律（平成23年）により，裁量階層の入居収入基準は事業主体の判断により収入分位50%を上限に条例で定めることとされた。78成蹊大学経済学部論集第44巻第1号（2013年7月）公営住宅を5年以上使用し，最近2年間継続して60%の収入分位を超えると高額所得者となり，事業者（自治体）は明け渡しが請求できるとされる。入居基準以内の収入であるかの判断は，公営住宅施行令で定められた計算方法で求めた「政令月収」が使用される。「政令月収」は，収入分位ごとに標準世帯（夫が給与所得者で残る世帯員は扶養家族）の世帯年収と世帯人員数を推計し，世帯年収から所得税の夫分の給与所得控除と世帯員の扶養控除（1人38万円）を控除した残金を12か月で除した金額で計算される。世帯年収と世帯人員数は，総務省統計局「家計調査」の2人以上世帯（農林漁家世帯含む）の各収入分位別の数値が使用されている。2009年4月以降の金額は，図1の通りで，どの収入分位に属するかで家賃水準も決定される仕組みとなっている。ところが，この計算方法は一定の標準世帯を念頭においているため，家族像や収入源の多様化には対応しきれていない。例えば，給与所得控除は高額所得者ほど控除額が多く，扶養控除は多人数世帯に有利で，16歳から23歳未満の扶養家族があれば，1人あたり63万円の控除となる。その結果，世帯人員別の入居基準の目安（表1参照）をみると，多人数世帯であれば，「家計調査」の収入分位25%，40%をかなり上回る金額でも入居できる。また，税制の扶養控除とは年収要件の運用が異なるため，共働き世帯で妻に収入があっても妻の「扶養控除」が適用される。年金所得控除は給与所得控除よりも控除額が高く，さらに退職金などの一時所得は計算の対象外で，老人扶養控除10万円の加算もつくため，おなじ世帯収入でも高齢者の方が有利な仕組み3となっている。2009年4月の政令月収改正は，景気悪化のために家計調査の収入分位が下がったためと説明されているが，その後も「家計調査」の収入分位の金額は低下傾向が続いている（表2参照）。簡便で客観的な計算方法として使用されている「政令月収」であるが，世帯人員の調整方法や所得捕捉の厳格化，民間借家の入居が困難な低所得者層への抽選倍率の優遇措置などの再考が必要であろう。また，選考基準は「政令月収」のみで，預貯金等の資産が考慮されないことも横の公平性の問題があり，